Kui suur on Eesti riigiaparaat ja kas see paisub?

Avaliku sektori suuruse kohta levib erinevaid müüte. Mõned neist vastavad tõele, teised mitte. Vastab tõele, et just administratiiv­seid ülesandeid täitvate asutuste töötajate arv on mõnevõrra kasvanud, kuid vastupidi levinud veendumusele avalik sektor tervikuna ei paisu.

• •

Ühes päevalehes ilmus hiljuti arvamusartikkel, kus nimetati Statisti­kaameti andmetele põhinedes valeks Rahandusministeeriumi väiteid, et riigiaparaati on vähendatud ja riigipalgaliste arv languses. Kas tõesti valit­sus valetab? Ei valeta. Hoopis statistika üldnumbritest on avaliku sektori kohta keeruline järeldusi teha. See nõuab põh­jalikumat kaevumist metoodika ja mõistete virvarri. Täpsemate järelduste ja põhjendusteni jõudmiseks peab arvestama ka asutuste pideva ümberkor­raldamise mõju.

Mis on avalik sektor?

Esmalt tuleks selgeks teha, mida õieti silmas peetakse, kui rää­gitakse „riigist”? Keskvalitsust? Kohalikke omavalitsusi? Kas ka riigiettevõtteid?

Kõige üldisemalt huvitab meid tegelikult avalik sektor. Lihtsalt öeldes kuuluvad siia kõik asutused, mille ainu- või peamine omanik või asutaja on riik (nii keskvalitsus kui ka kohalikud omavalitsused) ning millega kaasnevad riigile õigused ja kohustused. Kuna asutusi korraldatakse pidevalt ümber, siis on täpset avaliku sektori asutuste arvu igal aja­hetkel võimatu välja tuua. Aga selle aasta novembri seisuga oli riigi haldusalas selliseid asutusi umbes 335. Kohalike omavalit­suste asutuste arv küünib 3000 suurusjärku. Asutuste hulk väheneb, peamised ümber­korraldused on seotud nende liitmisega. Kas teadsite, et näi­teks aastal 2006 oli 35 ametit ja inspektsiooni, kuid tänaseks on neid järgi veel 28. Toimub ka juriidilise vormi muutuseid. Avaliku sektori hulka ei arvata väikest hulka asutusi, millega riigil on ka põhimõtteliselt pistmist. Need on näiteks riigi vähemusosalusega äriühingud

(ega neid õieti enam polegi) või mõned maaparandus- ja korte­riühistud, mille liige on riik maa või korteri omanikuna.

Teine oluline mõiste on valitsussektor. Jällegi väga lihtsustatult kuuluvad siia kõik need asutused, mida täielikult või osaliselt peetakse üleval riigieelarvest. Valitsussektori koosseisu hindab Statisti­kaamet üle kaks korda aastas, viimati kuulus sinna 2986 asu­tust (neist 2661 omavalitsussektorist). Valitsussektorist jäävad välja peamiselt nn turutootjad riigi valitseva mõju all olevad ettevõtted (nt Eesti Energia AS, AS Eesti Loto, AS Estonian Air, AS Andmevara), aga ka mõned sihtasutused (nt SA KredEx), osa avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid (nt Advokatuur, Nota­rite Koda, Eesti Arengufond) ja Eesti Pank. Riigi ülesannete ja kohustuste seisukohast on aga ka nende asutustega oluline arvestada.

Kuigi avaliku sektori kirjel­damisel tuuakse eraldi välja ka ametnike arvu, siis riigi ülal­pidamise seisukohast ei ole olulist vahet, kas tegemist on ametniku või lihtsalt lepingulise töötajaga, sest palka makstakse ikka riigieelarvest. Ametnikud on ainult sellised riigi- või kohaliku omavalitsuse ameti­asutuste töötajad, kes teosta­vad avalikku võimu, ja neid on üksnes ligikaudu viiendik kogu avaliku sektori töötajaskonnast (Rahandusministeeriumi and­med).

Täpsema ülevaate avaliku sektori asutustest leiab SA Eesti Koostöö Kogu veebilehelt ning lehelt www.riigipilt.ee.

Töötajate arv perioodil 2006-2012

Statistikaameti andmetel töö­tas 2012. aastal avalikus sek­toris 165 400 ning erasektoris 459 000 töötajat. Perioodil 2006-2012 on erasektori tööta­jate arv vähenenud 5,1% ning avaliku sektori töötajate arv suurenenud 1,7%. Riigi raama­tupidamise ehk saldoandmike infosüsteemi andmetel oli aga 2012. aastal avaliku sektori täistööajale taandatud tööta­jate arv umbes 138 000 inimest ning võrreldes 2006. aastaga on see hoopis vähenenud 3,6% (ca 5200 inimest, vt joonis 1). Statis­tikaameti ja riigi raamatupida­mise andmed näitavad erinevat tulemust, sest nad mõõdavad erinevaid asju. Avaliku sektori hõive muutuste kohta annavad täpsema pildi saldoandmike andmed. Võrdlust erasektori ja rahvusvahelise statistikaga saab aga teha ainult Statistikaameti andmetega. Peamine erinevus numbrites tuleneb sellest, et Statistikaamet loeb üheks ühi­kuks ka osaajaga töötaja, saldoandmikes taandatakse kõik täisajaga tööle. Teiseks põhineb statistika valimiga küsitlusel, mille tulemusi üldistatakse kogu tööealisele rahvastikule. Statistikaamet kasutab tööea-lise rahvastiku arvu hindamisel mitte viimase rahvaloenduse tulemusi, vaid arvestuslikku, tegelikkusest veidi suuremat numbrit. Ümberarvutused on lubatud teha 2014. aasta alguses.

Kokkuvõttes on hõive avali­kus sektoris aastatel 2006-2012 olnud üsna stabiilne (vt joonis 1). Kui 2007. ja 2008. a veidi kasvas, siis alates 2009. aastast on see aasta-aastalt vähenenud. Ka avaliku sektori töötajate osa­kaal köguhõivest on stabiilselt püsinud umbes veerandi ümber. Majanduskasvu aastatel, kui era­sektor kasvas, siis avaliku sektori osakaal paar protsenti vähenes ning kriisi ajal jälle suurenes, sest erasektor tõmbas enam kokku. Keskvalitsuse ehk riigi haldusala töötajate arv kasvas majanduskasvu aastatel mär­gatavalt, kohaliku omavalitsuse haldusalas samaväärset kasvu ei olnud. Kriisiaastatel on aga riigi ja kohaliku omavalitsuse haldusala töötajate arv vähe­nenud samas tempos.

Samuti on üsna stabiilne ava­liku sektori sisene jaotus kesk­valitsuse, omavalitsuse ja muu avaliku sektori vahel. Perioodil 2006-2012 on nende osakaalude kõikumised tervikuna jäänud ühe protsendi piiresse.

Riigi tasandi ja kohaliku oma­valitsuse töötajad jagunevad küll enam-vähem pooleks, aga tege-vusvaldkonniti on siin olulised erinevused (vt joonis 2). Kui riigi­kaitse ja avalik kord on riigisektori töötajate ülesanne, siis näiteks haridustöötajad, kultuuritöötajad ja sotsiaaltöötajad on enamasti omavalitsuste vastutusel. Seetõttu tuleks ka nende töötajate arvust või palgast rääkides rohkem oma­valitsuste poole vaadata.

Kuidas me paistame välja võrreldes teiste riikidega?

Oleneb kellega võrrelda. Näi­teks võrreldes OECD riikidega on meil suhteliselt suur valitsus-sektori töötajate osakaal tööea-lisest elanikkonnast, (vt joonis 3). Kuigi joonisel on kujutatud ainult valitsussektori numbreid, siis ka riigiettevõtete arvestusse lisamisel Eesti positsioon olu­liselt ei muutu. Me oleme ka suhteliselt keskvalitsuse poole kaldu. Kui Eestis on jaotus riigi ja kohaliku omavalitsuse tasandi töötajate vahel peaaegu pooleks, siis ülejäänud OECD riikides on omavalitsustel üldiselt suurem osakaal. Samas on küllalt vas­tupidiseid näiteid, kus keskva­litsuse osakaal moodustab üle 70% (nt Portugal, Luksemburg, Uus-Meremaa) ja isegi üle 90% (Iirimaa) (OECD Governance at aGlance 2013,102-105).

Igasuguste rahvusvaheliste võrdluste juures on oluline meeles pidada, et pole olemas ühte ja õiget avaliku sektori suu­rust. Töötajate arvu mõjutavad oluliselt nii riigi kulutuste prio­riteedid kui ka erasektorile tee­nuste delegeerimise aktiivsus, sh erastamine (OECD 2010 „Public Administration after „New Pub­lic Management” Series: Value forMoneyin Government). Mida rohkem riik panustab tööjõuma­hukatesse valdkondadesse (nt haridus, tervishoid, kultuur), seda enam on ka riigipalgalisi töötajaid. Mida rohkem riik delegeerib ülesandeid erasek­torile, seda vähem on riigisek­toris töötajaid. Võrreldes teiste OECD riikide keskmisega kulu-tabki Eesti oluliselt rohkem raha tööjõumahukatesse haridusse ja kultuuri, samal ajal veidi vähem tervishoidu. Teenuseid eelistab Eesti riik keskmisest enam ise pakkuda kui sisse osta (OECD Governance at a Glance 2013, 83). Lisaks tuleb meeles pidada, et võrdlused põhinevad suh­tarvudel kogu elanikkonda või tööealisse elanikkonda. Kuna Eesti on väikeriik ja meil on elanikke vähe, kuid riiki soo­vime pidada ja avaliku sektori teenuseid tarbida, siis nõuab see ka proportsionaalselt rohkem tööjõudu. Kuigi valitsussektori töötajate osakaal on meil suh­teliselt kõrge, siis valitsussektori kulude osakaal SKPst on jälle näiteks Euroopa Liidu keskmi­sest madalam.

Sarnaselt Eestiga on teisteski riikides avaliku sektori hõive suu­rus üsna püsiv. Ka kriisiaastatel, kui räägiti vajadusest avalikku sektorit kokku tõmmata, ja järske muutuseid teisteski riikides ei toimunud. Kuna arvud on suu­red, siis märkimisväärsed muu­tused saaksidki toimuda ainult siis, kui avalikus sektoris midagi põhimõtteliselt teistmoodi või vähem tegema hakataks.

Riigi haldusala töötajad

Kõige enam töötajaid on küll Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisalas, kuid siin on oluline osa suurtel äriühingutel (äriühingute töö­tajad moodustasid 2012. aastal 89%). Äriühingute ja riigi tulundusasutuse töötajatel on oluline roll ka Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas (43%). Haridus-ja Teadusministeeriumi valitsemis­alas on üle poole töötajatest ava-lik-õiguslikes ülikoolides (57%), kuigi asutuste arvult on domi­neerivaks hallatavate asutustena tegutsevad üld- ja kutseharidus-koolid. Ka Kulmuriministeeriumi valitsemisalast töötab palju ini­mesi (36%) avalik-õiguslikes asu­tustes, s.o rahvusringhäälingus, rahvusooperis, rahvusraama­tukogus. Sotsiaalministeerium tõuseb esile sihtasutuste tööta­jate rohkuse poolest (56% valit­semisala töötajatest, enim neist Põhja-Eesti Regionaalhaiglas). Siseministeeriumi valitsemisalas on aga üle poole töötajatest (57%) Politsei- ja Piirivalveametis.

Ministeeriumite valitsemis­alade suurenemist või vähenemist hinnates tuleb arvesse võtta üles­annete ja asutuste ümberjagamist valitsemisalade vahel. Olemasole­vate andmete pinnalt on võimalik arvestada ainult selliseid muu­datusi, kus ümber on tõstetud terve asutus. Väga oluline mõju on olnud maavalitsuste halda­miselt hoolekandeasutuste, koo­lide ja muuseumide üleviimisel vastavalt Sotsiaalministeeriumi, Haridus- jaTeadusministeeriumi ning Kultuuriministeeriumi valit­semisalasse. Neid olulisemaid muudatusi arvesse võttes on alates 2006. aastast töötajate arv reaalselt kõige enam suurenenud Kaitseministeeriumi valitsemis­alas (täistööaja arvestuses kokku 1265 töötajat) See on toimunud peamiselt Kaitseväe arvel, aga ka Kaitseliidu töötajate arv on ligikaudu kolmekordistunud. Reaalne kasv on ka Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemis­alas peamiselt ülikoolide, aga ka sihtasutuste arvel. Näiteks ülikoo­lidesse lisandus sel perioodil 940 töötajat (täistööajale taandatult). Enim on vähenenud töötajate arv Siseministeeriumis (eeskätt Politsei- ja Piirivalveameti, Pääs­teameti ja maavalitsuste arvel) ja Keskkonnaministeeriumis (Rii­gimetsa Majandamise Keskuse arvel).

Mis veel muutustest silma jääb? Kõige enam on kokku tõmmanud mõned suured riigi äriühingud. Näiteks Eesti Posti töötajate arv on vähene­nud 40%, Eesti Energias 16%, mõlema puhul tähendab see umbes 1500 töötajat vähem (täistööaja arvestuses). Äriühin­gute üldnäitajatest (ja ka majan­dusministeeriumi valitsemisala numbrites) aga langus ei paista välja, sest samal ajal on riigisek­tori arvestusse lisandunud näi­teks Eesti Raudtee (2007. aastal) ja Estonian Air (2010. aastal).

Kohalikud omavalitsused

Kui riigi tasandil on aastatel 2006-2012 töötajate arv vähe­nenud 3,1%, siis omavalitsuste haldusalas 4,2%. Linnades roh­kem kui maaomavalitsustes. Tal­linna linnavalitsuse haldusala vähenes näiteks 4,6% (ligi 900 töötajat). Täpsema ülevaate annab tegevusalade (COFOG) põhine analüüs (joonis 6).

Enim töötab omavalitsus­tes haridusvaldkonnas, siin on enamjaolt lasteaedade ja üld­hariduskoolide töötajad, aga ka haridusametnikud. Suurim langus on toimunudki üldha­riduskoolide töötajate arvel (14%), lasteaedade töötajad arv on isegi veidi tõusnud (2,5%).

Märkimisväärselt on kasva­nud sotsiaalse kaitse valdkonna töötajate arv (20%). Eelkõige on näha just töötutega tegelevatel ametikohtadel tegutsevate ini­meste arvu tõusu. Protsentides on enam kui kahekordistunud ka avaliku korra ja julgeoleku valdkond, aga numbrid on siin tegelikult väikesed ning tulene­vad peamiselt Tallinna munitsi-paalpolitsei arvelt.

Silma paistab, et valitsussek­tori üldiste teenuste valdkond on püsinud muutumatuna, kuigi näiteks keskvalitsuse tasandil on samal ajal toimunud 9% langus.

Palgakulu

Palgakulu on avalikus sektoris aastatel 2006-2012 kasvanud kokku keskmiselt 49% (riigi tasan­dil 55% ja omavalitsuses 40%). Ühe töötaja kohta arvestatuna on palgakulu kasvanud 54% (riigi tasandil 60% ja omavalitsuses 46%), mida on rohkem kui üldine keskmise brutopalga kasv (48%).

Palgakulude kasvud on kõikjal väga erinevad, kuid enamasti vastavuses töötajate arvu muutustega. Riigi tasandilt paistab silma Riigikantselei, kus nii töötajate arv kui ka palga­kulu oluliselt vähenesid, kuid palgakulu ja selle kasv töötaja kohta on ülekaalukalt suurim. Töötajate arvu vähenemine Riigikantseleis tulenes mitmete funktsioonide üleandmisest ministeeriumitele. Samuti ei ole vaja hetkel ühtegi portfellita ministrit teenindada.

Kuigi haridusministeeriumi valitsemisala palgakulu on kasvanud keskmisest rohkem, siis tõenäoliselt tänu töötajate arvu suurenemisele pole kulu inimese kohta nii palju tõus­nud. Siseministeeriumis on jälle vastupidi – keskmine palgakulu inimese kohta on enam tõusnud kui üldine kulu, aga ka töötajate arv on tublisti vähenenud.

Omavalitsuste pildil on jälle eksitav avaliku korra valdkond, kus protsendid on suured, ent numbrid seal taga tegelikult väi­kesed. Siin on mitmeid selliseid valdkondi, kus palgakulu kasv on märkimisväärne, kuid töötaja

kohta arvestuses see ei kajastu, sest töötajate arv on tõusnud.

Põhiseaduslike institutsioo­nide keskmine palgakulu kasv jääb napilt alla avaliku sektori üldisele kasvule. Keskmisest enam tõusis palgakulu Õigus­kantsleri Kantseleis ja Riigikohtus, keskmisest vähem Vabariigi Presidendi Kantsleis ja Riigi­kontrollis.

Tuleb tähele panna, et kasvunumbrid ei ütle midagi algse palga suuruse kohta. Nagu muu­delgi elualadel, on ka riigipalgaliste töötajate palgad madalamad kui teistes kõrgelt arenenud rii­kides. Võrdluses OECD riikide keskmisega trügib esile just nn avalikke teenuseid pakkuvate ametikohtade (nt politseinikud, õpetajad, tollitöötajad) madal palk Eestis (OECD Governance ata Glance 2013,107-117).

Kokkuvõtteks

Ei ole olemas ühte ja õiget riigi suurust, oluline on mida ja kui­das see riik teeb. Maailmast leiab rohkelt nii Eestiga sarnaseid kui ka vastupidiseid näiteid. Eelnev analüüs ei kritiseeri toimunut ega anna hinnangut sellele, kas ühes või teises valdkonnas on koklaitõmbamine või laienemine õigustatud või piisav. Ohumärke on aga mitmeid. Tuleb olla ette­vaatlik, et riigi põhiülesannete täitmist efektiivsemaks muu­tes me saavutatud kokkuhoidu administratiivse tegevuse peale ära ei kulutaks. Kuna Euroopa Liidu rahal on riigiorganisat-sioonile oluline mõju, siis val­mistudes tulevikus toetusraha vähenemiseks ja valdkondlikke väljumisstrateegiaid ette valmis­tades, tuleks vaadata, kuidas ka rahajagamise süsteemi ennast kokku tõmmata.

Järeldusi võiks teha palju, aga esmalt oleks hea tulemus seegi, kui me jõuaks tegelik­kuse kirjeldamisel üksmeelele. Kui müütide asemele tuleksid teadmised. Seejärel saaks plaa­nide koostamisega edasi minna.

Allikas: Eesti Päevaleht – erileht Riigimasin, Külli Taro (Eesti Koostöö Kogu riigipidamise kava programmijuht)     

Eesti Metsa- ja Puidutööstuse Liidu koostööpartnerid